기후 변화에 맞서 싸우기 위한 모든 노력은 비용 테스트에 직면해 있다. 지구 온난화를 막고 해수면 상승, 폭염, 산불을 피하는 것의 이점이 비용보다 더 클까?

 

우리가 도달한 달러 잔액은 모든 석탄 발전소를 폐쇄하든 수천 개의 원자로를 건설하든 문제를 해결하기 위해 우리가 기꺼이 무엇을 할 것인지 결정하는 가장 큰 요인 중 하나여야 한다.

 

일부 그룹은 기후 변화로 인해 세계에 어떤 비용이 들게 될지, 또는 반대로 인류가 더 지속 가능해짐으로써 절약할 수 있는 비용을 계산하는 데 도전했다. 이달 초 세계경제기후위원회(Global Commission on the Economic and Climate)는 2030년까지 절감액이 26조 달러에 달할 것이라고 집계했다.

 

이러한 절감액의 일부를 얻으려면 국가, 기업 또는 개인 등 기후 변화로 인해 가장 큰 손실을 입을 행위자를 파악해야 한다.

 

그리고 여기에서 탄소의 사회적 비용이라는 개념이 등장한다. 이것은 1톤의 이산화탄소로 인한 장기적인 경제적 피해, 즉 사회에 대한 비용에 가격표를 붙이는 정책 도구이다. 이는 탄소세(자세한 내용은 아래 참조)와 관련이 있으며 기후 변화의 광범위한 글로벌 결과를 실용적인 측정 기준으로 추출하는 방법 역할을 한다.

 

결정적으로 청정 전력 계획을 포함한 미국 기후 정책의 기초이기도 하다. 이 수치를 낮추는 것은 트럼프 행정부가 환경 규제를 되돌리기 위한 전략의 핵심 부분이었다. 오바마 하에서 탄소의 사회적 비용은 이산화탄소 1톤당 45달러로 설정되었다. 트럼프 하에서는 1달러에 불과하다.

 

Nature Climate Change 저널에 발표된 새로운 연구는 개별 국가에 대한 탄소의 사회적 비용을 계산한다. 이것은 기후 변화로 인해 일부 국가가 다른 국가보다 더 많은 비용이 들기 때문에 중요한 뉘앙스를 추가한다. 전 세계 평균을 표로 만들려고 할 때 손실되는 사실이다.

 

11월 11일 금요일, 환경 보호국은 무기 등급의 지루함을 유발하도록 디자인된 제목의 PDF(posted a PDF)를 게시했다. 그러나 131페이지에 달하는 문서는 말처럼 건조하지 않다. EPA가 발전소 배출에서 연비 기준에 이르기까지 모든 것에 영향을 미칠 수 있는 기후 정책의 핵심 변수인 "탄소의 사회적 비용 (“social cost of carbon,”)”을 추정하는 곳이다.

 

이 논문은 일반적인 가정 하에서 2020년에 배출되는 탄소 1톤이 트럼프 행정부가 추정한 톤당 1~7.50달러보다 훨씬 높은 약 190달러의 비용 (the $1 to $7.50 per ton cost) 이 든다고 추정한다.

 

그러나 새로운 EPA 추정치에는 특이한 선택이 묻혀 있다. 기후 변화로 인한 피해의 대부분은 그것이 문자 그대로 사람을 죽인다는 사실에서 비롯된다. 일반적으로 규제 당국은 사망 위험을 고려할 때 모든 생명에 동일한 가치를 부여한다. (put the same value on all lives. )

 

그러나 탄소의 사회적 비용은 정상적인 규칙이 아니다. 비 미국인의 삶에 명시적으로 가치를 부여하고 기후 변화를 완화함으로써 얻을 수 있는 혜택을 고려하는 유일한 연방 규칙 (only federal rule of its kind)이다. 그러나 그렇게 함으로써 규칙은 생명을 동등하게 평가하지 않는다.

 

제안서 초안은 잃어버린 생명을 달러로 환산하는데, 이는 정부 규칙 제정의 표준 관행이다. 그러나 보고서에 따르면 아이티에서의 인명 손실은 캐나다에서의 인명 손실보다 적은 비용을 나타낸다. 사실, 캐나다인의 생명을 구한 것은 EPA의 미적분에서 구한 아이티인의 생명보다 16배 이상 가치가 있다.

 

이는 EPA가 누군가가 사망한 국가의 1인당 소득에 비례하여 기후 변화로 인한 사망률 비용을 평가하기로 선택했고 캐나다의 1인당 GDP는 아이티의 16배 이상(Canada’s GDP per capita is more than 16 times that of Haiti.)이기 때문이다.

 

소속사가 임의로 내린 결론은 아니다. 미국인의 삶에 달러 가치를 부여하는 표준 접근 방식을 채택하고 국제적 맥락에서 사용하려고 한다. 실제로, 외국인의 삶에 어떤 비중을 둠으로써 대부분의 규정이 적용되는 곳을 넘어서는 중요한 단계를 밟고 있다.

 

그러나 이러한 접근 방식에는 정치적인 결함과 기술적인 결함이 모두 있다. 정치적 결함은 미국 정부가 일부 외국인의 생명이 다른 사람보다 더 가치가 있다고 말하는 것에 해당한다는 것이다. 기술적인 결함은 미국 내외에서 사람들을 다르게 대우하려는 경우 EPA가 사용하는 기술이 이치에 맞다는 것이다. 즉, EPA는 예를 들어 웨스트버지니아에 있는 사람들을 실리콘 밸리에 있는 사람들보다 덜 평가하려고 하지 않는다. 그렇다면 어떻게 콩고인보다 벨기에인을 더 높게 평가할 수 있을까?

 

따라서 행정부의 탄소에 대한 사회적 비용의 장점, 단점 및 영향과 수행된 작업을 개선하는 방법을 파헤칠 가치가 있다.

 

미국 정부가 삶과 죽음을 평가하는 방법

 

EPA 문서는 "통계적 생명의 가치" 또는 VSL이라는 통계에 의존하여 사망 원인의 피해를 추정한다. EPA가 사용하는 숫자는 2020년 달러로 1인당 1,005만 달러이다.

 

VSL 번호를 갖는 것은 끔찍해 보일 수 있지만 규제의 비용과 이점을 고려하는 데 매우 유용하다. 예를 들어 모든 자동차 속도 제한을 시속 10마일로 낮추면 많은 생명을 구할 수 있지만 막대한 경제적 비용으로 다른 많은 사람들의 삶의 질을 크게 떨어뜨릴 것이다. VSL과 같은 도구를 통해 규제 기관은 이러한 경제적 비용과 공중 보건 혜택 간의 절충안을 평가할 수 있다.

 

즉, 도구로서의 VSL은 신중하게 적용해야 한다. 이 숫자는 사람들이 죽음의 위험을 피하기 위해 실제로 지출할 용의가 있는 금액을 기반으로 계산된다. 예를 들어 벌목과 같은 위험한 작업을 수행하는 데 필요한 추가 임금 또는 안전한 자동차를 위해 얼마를 더 지불할 것인지 등이다. 이러한 계산은 일반적으로 가난한 사람보다 부자가 삶을 연장하는 데 더 많은 돈을 쓸 수 있기 때문에 통계적 수명의 가치가 가난한 사람보다 더 크다는 것을 의미한다.

 

그럼에도 불구하고 미국은 분명한 도덕적, 정치적 이유로 부유한 사람과 가난한 사람의 삶을 다르게 평가하지 않는다. 실제로 규제 당국이 사람들마다 다른 가치를 사용하도록 제안한 몇 번에 걸쳐 대중의 반발이 거세졌다.

 

해외 사람들이 계산할 때 삶의 무게

 

오바마 행정부의 기후 규제 이전에 미국의 비용 편익 분석은 미국 내부의 비용과 편익만을 살펴보았으며 결코 미국 국경을 넘어선 적이 없다. 비용-편익 분석 전문가인 일리노이 대학의 Arden Rowell 교수는 외국 생명의 가치를 고려한 탄소의 사회적 비용 외에는 어떤 규칙도 모른다고 말했다.

 

오바마 행정부와 바이든 행정부 모두에서 탄소 규칙의 비용을 공식화한 사람들은 외국 생활에 대한 비용을 포함하기를 원했지만 많은 선례 없이 운영해야 했다. 그들은 서로 다른 소득 수준에 따라 다른 국가에 대한 VSL을 추정하고 이를 해당 국가의 사람들에 대한 예상 사망 피해로 사용했다.

 

부유한 사람이 가난한 사람보다 VSL이 더 높은 것처럼 부유한 국가는 가난한 국가보다 VSL이 더 높다. 어떤 상황에서는 이것이 의미가 있을 수 있다. 아이티 정부가 360도 카메라가 없는 자동차를 금지하는 자동차 안전 규칙을 고려하고 있다고 가정해 보겠다. 아이티 시민들은 사고 감소의 형태로 그 규칙의 혜택을 누리지만 비용도 지불해야 한다. 자동차는 더 비싸고 교통 수단은 더 어려워질 것이다.

 

아이티인들은 돈이 적고 다른 용도로 돈이 필요하다는 합리적인 이유로 미국인보다 그러한 비용을 기꺼이 지불하지 않을 수 있다. 이는 그들이 미국보다 낮은 VSL을 사용한다는 것을 의미한다.

 

그러나 그것은 가난한 국가 내에서의 결정을 위한 것이다. 탄소 규제의 사회적 비용은 아이티 정부가 아니라 미국 정부가 제안하고 있다. 그것은 가난한 나라의 자원이 아니라 미국 정부의 자원을 할당하는 데 사용되고 있으며, 아이티인들이 기후 변화 비용을 지불하는 동안 미국의 환경 규제로 인한 경제적 비용은 전혀 영향을 미치지 않을 것이다.

 

정치적인 문제와 기술적인 문제

 

다양한 VSL을 채택하면 다른 국가에 있는 사람들의 상대적 가치가 달라진다는 진술 자체가 이 접근 방식을 폐기하는 정치적 이유가 될 수 있다. 생명을 소중히 여기는 규제 문제를 연구(studied regulatory issues with valuing life)한 NYU의 법학 교수인 Daniel Hemel은 "이렇게 하지 않는 이유 중 하나는 표현적인 피해 때문"이라고 말했다.

 

최근 논문( recent paper)에서 경제학자 R. Daniel Bressler와 Geoffrey Heal은 접근 방식과 관련된 여러 가지 기술적 문제를 설명한다. EPA 계산은 효율성의 정의를 사용하며 미국 내의 다양한 사람들에 대해 서로 다른 VSL을 사용해야 한다. 그러나 그들은 그렇게 하지 않는다. 즉, 규칙이 미국인에게는 적용되지만 다른 사람에게는 적용되지 않는다는 의미이다.

 

그렇다면 무엇이 더 좋을까? Bressler와 Heal은 "한계 효용 감소"를 조정하는 "복지 가중치"를 주장한다. 즉, 달러가 저소득자보다 억만장자에게 덜 가치 있다는 사실이다. 이러한 접근 방식은 소득에 관계없이 모든 생명을 동등하게 대우하는 경향이 있다. 이것은 독일 정부가 탄소의 사회적 비용을 설정하는 데 사용하는 정책(policy the German government uses)과 유사하다.

 

그러나 이것은 보다 기본적인 질문을 제기한다. EPA가 합산하는 비용과 혜택은 누구를 위한 걸까? 그리고 무엇을 위해? 미국인에 대한 비용과 편익만 고려한다면 반드시 외국인의 생명을 전혀 고려하지 않아야 한다는 의미는 아니다. 그러나 이는 미국 기관인 EPA가 해외에서 사망하는 것보다 미국인 사망을 예방하는 데 더 높은 달러 가치를 부여한다는 것을 의미할 수 있다.

 

이러한 접근 방식은 탄소의 사회적 비용을 높이거나 낮출 수 있다. 그러나 이것은 올바른 공식을 알아내는 것이지 그 공식이 뱉어내는 정답이 아니다. 미국이 어떤 공식을 선택하느냐가 중요하다. 예를 들어 캐나다는 미국이 탄소의 사회적 비용을 정할 때 채택한 수치와 방법론을 어느 정도 복사(more or less just copied )했다. 공식을 올바르게 만드는 것은 보기보다 훨씬 어렵다.

 

—딜런 매튜스 dylan@vox.com , witter at @dylanmatt.